一面是政府迫切想推动落后产能淘汰，实现产业升级。一面是产业过于分散，地方保护等原因致使落后产能难以淘汰。短期内，纸产量全球第一的中国造纸业所面临的困境尚难化解。

近日，在一次造纸行业研讨会上，中国造纸学会常务理事刘福玉表示，产量即将破亿吨、全球产量第一的中国造纸业依旧面临大量产能落后、部分产品产能过剩等问题，国家有关部门提出的落后产能淘汰目标仍将面临较大难题。

2010年5月，国务院一份关于“十一五”节能减排目标的通知中提出，今年淘汰纸业落后产能53万吨。7月份，工信部在全国工业系统淘汰落后产能工作会议上指出，今年造纸行业淘汰落后产能432万吨，较5月目标提高了7倍多。近期，工信部公布的各行业落后产能淘汰指标中，造纸行业淘汰465万吨产能，较7月公布目标再增33万吨。

中央政府对落后产能淘汰目标的一再提升，反映出了中央政府层面淘汰落后产能的迫切心情。刘福玉表示：“这里面难度较大，首先地方政府出于GDP指标、税收等原因不愿将一些盈利状况较好的产能落后企业淘汰。其次，我国造纸企业基本以民营为主，且产业过于分散，地方政府干涉较难。”据造纸协会统计，我国3600家中小造纸企业所有产能不及前100家造纸企业的总产量。产业分散严重。

同时，技术落后、环境污染严重依旧迫使政府一再提升落后产能淘汰目标。